浅谈基层干部法治思维的培育

党的十八大报告要求:“提高领导干部运用法治思维和法治方法，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”法治思维的提出，是继1997年党的十五大报告提出“依法治国、建设社会主义法治国家”之后，我们党和国家对法治的认识和法治自觉的进一步深化，也是对党的执政规律和社会主义建设规律的认识的进一步深化。

何为法治思维?简言之，法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治思维就是规则思维，就是以良好的规则来保证负有公事务管理职责的人都必须尽职尽责，失职违法要问贵、受追究，从而不敢懈怠，更不能违法。所以，法治思维实质就是民主思维，是一切权力属于人民的思维。

一、规则至上思维

普遍的法治思维，一切从讲规矩、讲规则开始，即规则至上思维，就是以既定的法律规则为依据，运用法律规则中的法律术语进行观察、思考和判断。当然，规则与规则之间是有效力高低或优先秩序的。比如，当法律与宪法相矛盾时，以宪法为准;当行政法规与法律相冲突时，应当坚持“后法优于前法”原则。当同一效力级别的特别法规则与一般法规则相冲突时，坚持“特别法优于一般法”的原则。在我国，党大还是法大，在部分人群中一直存在误区。部分人认为，宪法规定党领导国家和人民，所以党要大于法律，否则无法实现真正的领导。其实在我国，党的政策和国家法律都是人民意志的体现，党的政策经过法定程序转化为法律后，依法办事就是贯彻执行党的政策，所以树立法律权威就是树立党对国家领导的权威。习近平总书记有关党的政策与国家法律意志一致论的论述，解决了长期以来争议党大还是法大的困扰，从根本上解决了法律最高权威的理论障碍和制度障碍。

二、权利本位思维

公民权利是国家权力的来源，国家权力是公民权利的保障。公民的权利不是国家恩赐，而是国家权力的合法性根据，它以宪法为文本基础。任何案件到法官律师手里，都必须首先考虑权利及其根据。党政干部在处理涉及公民或法人利益的事务时，也要从他们的权利角度考虑。因为，公民权利是权力的边界。权利本位思维还表现为人权思维。这主要集中在公权力与私权利直接关联或接触的领域，这就要求国家机关及其工作人员有人权意识，要尊重和保障人权。对于私法，法无禁止即自由，风能进，雨能进，国王不能进！比如：两名民警怀疑辖区内一居民一个人正在家里播放A片，未带任何法律文书在该居民房屋外通过门窗向内窥视，之后又强行进入居民家中搜查。此时，一个有法治思维的民警就应该考虑：我已经具备为此事出警的法律依据了吗?事实上，与此事有关的法律规定简单而又明晰。相关法律只规定不得“组织播放淫秽音像”，而没有规定不得在家里播放淫秽音像。因此，民警不能以此为由搜查该公民住宅，更不能因此惩罚观看淫秽音像的公民。

三、权力控制思维

任何不受约束的权力都会膨胀甚至腐败。因此，法治要求权力受到控制，这也就是所谓“把权力关进制度的笼子”。公权力总是有各种正当的理由和目的，来触碰公民权利如果要把权力关进制度的笼子，这只“制度笼子”该有哪些柱子呢?至少应有五方面:一是权利，比如公民和法人，可对政府提出复议申请，也可起诉。二是法定权限，即法无规定无权力。有些重要事项由法律保留，只能通过人大制定法律，政府不得自行规定；在法律上，把政府权力列明清单，没有列入“权力清单”的，就不是你的权力，你也不能随便给自己增加任何权力。对于公权，法无授权即禁止!三是正当程序，通过程序来控制权力。如果程序有瑕疵，就会带来行政行为无效的后果。四是监督，通过本系统之外的力量，如人大和法院对政府的监督与审查。五是裁量基准。这是个很重要的“制度柱子”，在四中全会的《决定》中也提到了。

四、程序优先思维

法治思维要求重视程序，充分发挥程序的作用，正当程序有两个功能。一是有意识地阻隔对法外因素的过多考虑。二是有意识地阻隔对结果过早的把握。程序优先思维还意味着，我们对司法权的尊重和对司法程序的尊重。法治思维要求大家不要干预司法活动，应当让司法机关独立公正地行使判断权，这也是各级党政干部有无法治思维的重要标尺。程序也是一种良好的工作方式。党的十八届四中全会《决定》中的科学立法、严格执法和公正司法等方面都强调程序的重要性，特别要求重大行政决策必须”把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定“确定为法定程序。

五、技术理性思维

处理法与情的关系是衡量法治思维的重要标准。大众思维多属道德思维，是一种以善恶评价为中心的思维活动；而法律思维是以事实与规则认定为中心的思维活动。因此，法律思维首先是服从规则及其逻辑，而不受大众化情感因素的左右。具体到公权力主体，就是应当在注意缜密的法律逻辑的前提下，再考虑“情”的困素。技术理性思维还表现在对待事实和证据的态度上。执法、司法过程中的所谓“以事实为根据”，其实是指“以证据为根据”。如果证据是非法取得的或者证据灭失了，那只能，而且必须放弃对事实的认定。

法治思维需要我们下决心转变过去的思维惯性，敢于付出必要的代价。我们过去实现政治目标的手段单一化了，仅仅运用政策、动员、行政命令手段，现在更多的是应用法律手段，行政手段的使用范围和程度将受到限制，权力的灵活性和自由度降低。但相对于“法治社会”这一全体人民的新共识和新目标来说，这些代价都是必要的。

六、法治政府

传统的行政法理论认为，法治政府包含职权法定、合法行政、权利救济三项要求，它以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向，可统称为合法性法治政府因此包括了合法性与最佳性两个面向，有四项具体要求，即职权法定、合法行政、权利救济和最佳行政。依国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发﹝2004﹞10号)的表达就是:一个依法行政的政府，应当做到合法行政、合理行政、程序公正、高效便民、诚实守信、权责统一。党的十八届四中全会提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；加快建立权力清单、责任清单和负面清单等。可见，法治政府建设的理论和实践不仅提供着规范约束公权力的合法性框架，还在最佳性考量的框架下生产、供给制度，为政府提供制度创新的知识、方法和能力。

（作者系筠连县工商联常务副主席、中共筠连县委党校原常务副校长）