做好机构编制工作的思考

做好机构编制工作是加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项基础性工作，是有效解决政府职能转变、优化机构设置、理顺职责关系、提高行政效能的重要手段。机构编制工作作为上层建筑的重要组成部分，是加强党的执政能力建设、巩固国家政权、优化执政资源配置的基础性工作，事关政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设的全局，在党和国家事业发展中发挥着不可替代的体制和机制保障作用。

一、存在问题

当前机构编制管理存在权责不一致、擅自设立机构、局部超编化解难、人员管理不规范，无编制进人，乱挂机构招牌，随意扩大职权，违规提升机构规格等问题，在人民群众中造成了不良的影响。

（一）人员“入口”难控

人往高处走，水往低处流。在县乡两级，县级单位的环境条件都比乡镇好，乡镇的干部想方设法要调入县级机关工作。于是，今天找A领导请示照顾，明天B领导打招呼要求解决，许许多多关系要照顾，“入口”难控，机构编制部门面临巨大压力。

（二）领导职数失控

县乡主要领导没有执行任职期限制，大多在位1到3年，更换频繁，今天A书记在位提拔一批；明天B书记来了又启用一批，致使领导班子配备严重突破职数限额，官兵比例失调，官多兵少，官浮于事。

（三）后勤事务人员多

随着经济的发展，办公自动化程度提高了，小车数量增多了，一些机关单位以工作任务重、行政人员少，忙不过来等为借口，绕开编制部门，在编制限额范围外聘请临时用工人员。有的长期抽用下属事业单位人员，造成单位人员隐性超编，下属事业单位有事无人办的局面，也造成了大中专毕业生因编制限额进不了机关，致使机关工作人员结构难以优化，整体素质降低，政府职能难以转变，行政效率低下。

（四）顶岗混岗人员多

目前，各单位行政人员基本上控制在编制限额内。但在一些有下属单位的单位，随意调配干部职工，事业人员当作行政人员用。一些单位以上级文件为依据，要求与上级部门成立对应机构，以方便工作，随之以争取资金为由，超编制调动干部，行政机关设有事业编制，借用事业单位人员到行政管理岗位工作，造成人员混编混岗。

（五）人员出口不畅

由于经济条件限制和一些机关事业单位工作人员本身素质问题，分流后，难以找到合适的工作等原因，执行起来难度很大。目前采取的到龄退体和提前离岗两种办法来减少人员。人员虽减下来了，但效率没有提高，财政也没有减负，却为一些单位补充人员提供了借口。

二、原因分析

(一)体制不够健全

主要是未能建立一套科学的考核评价体系。地方各级党政部门的职能是地方党委、政府依法依规赋予的，但地方各级党政部门的职责却是地方党委、政府根据上级要求和地方实际工作需要制定的，对地方各级党政部门的目标考核是由地方党委、政府具体操作的。这样就从客观上造成了权责不一致，造成了部门、单位是按职能要求而履职，还是为监督考核而履职的困惑。另外职能划分过细，造成交叉重叠，也是导致出现问题的原因，如时下常说的“青蛙现象”就是典型例证。青蛙跳到水里归水利局管，蹦到田里归农业局管，跃进山里归林业局管，得了病归畜牧局管，流向市场归工商局管，端上餐桌归食品药品监督局管……表面上看，对青蛙的管理从职能上划分得很细，很清楚，环环相扣，毫无纰漏。但谁都可以去管的结果往往是谁都可以不管，形成的是“见利益就上，见麻烦就让”的部门利益化现象。同时，由于有的地方或者是具体事务上，仍然存在政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分等情况，使得政府的职责超越了规定的职能，出现了许多类似“企业经营，政府理单”的现象。

(二)上级干预较大

这主要来自上级部门，有的上级部门绕开同级编制部门，干预地方部门机构设置、编制核定、人员配备，以部门文件要求下级部门成立对应机构，以方便工作。特别是有项目资金的部门，以地方编制部门批准成立机构、核定编制的文件为核拨项目经费的依据，给地方编制部门带来较大压力。

(三)编制不够平衡

主要是行政编制三种分类规则不够统一。地方行政编制是由省编制部门按标准统一核定、分配、管理的，是刚性规定，铁的纪律，任何地方不得突破，不得违规。同时，省对地方行政编制按县（市）行政编制、乡镇行政编制、专项政法编制三种类型分别进行管理，并明确规定，三种编制之间不得相互混用。目前，中央、省对地方行政编制总额设定了统一标准，但由于政法系统对专项政法编制的核定有相应的标准，乡镇编制在乡镇综合改革时划定了标准，群团机关从上到下也有标准，唯独地方党政机关没有标准。所以，造成了市级以上政法系统、群团机关编制相对较宽裕，而县乡党政机关编制则相对偏紧的不平衡现象。

(四)人员结构失衡

造成人员管理不规范的原因，除了少数地方不严格执行法规外，重要的还是由于人员结构严重失衡造成的。从目前公务员不同年龄段的分布来看。41至45岁、51至55岁这两个年龄段高密度“扎堆”，“老龄化”趋势日益突出。这就客观上造成了年轻的，绝大多数是领导，具体办事的，多数是老同志的不正常现象。人员结构严重失衡暴露出现行公务员队伍中非常突出的“人才断层”问题。从事业发展的角度，单位急需引进年轻人员，从编制管理的角度，没有“出口”就不能有“进口”，是让队伍后继“乏”人，还是让单位超编制运行，着实让编制部门“两难”。

(五)机构编制管理乏力

一方面机构编制管理体制机制不尽合理，机构设置不合理，缺乏独立处理和解决问题的能力，工作环节多、程序复杂、工作缺乏时效性。另一方面机构编制管理法律体系不健全，缺少可操作的编制标准，对机构编制的管理主要是靠经验、靠比较，不论是过去还是现在，在机构设置、人员编制核定上都是模糊的，大致的，定性的，缺乏科学性和准确性。没有量的规定，基层很难操作，比如公安机关的编制核定标准问题，多年来一直在提，到目前仍未解决。因为没有标准，监督检查也就难以“量刑”。再就是机构编制监督检查职能没有完全发挥。重审批、轻监管，监督检查力度不够，责任不明，缺乏严格具体的违纪处罚制裁措施，导致机构编制管理力度不够。从过去机构编制工作中出现的问题来看，换一届领导提拔一批干部、进一批人的问题，始终是机构编制工作致命硬伤，也是目前机构编制工作背伏的最大包袱，这些问题导致了机构编制难以控制和管理。

三、对策建议

机构编制工作应按照“控制总量，盘活存量，优化结构，动态管理，服务发展”的思路，在“管住、管活、管好”方面积极探索，着力在优化结构，理顺职责关系，完善运行机制，实现机构编制资源效能的最大化。

（一）突出一个主题

突出实践这个主题。机构编制部门相对于党委、政府的组成部门来说，没有决策权，但作为议事协调机构的办事机构，机构编制部门处于承上启下的特殊位置，机构编制部门的意见建议和调研成果可以成为党委、政府和编委进行决策的重要依据。其独特的地位和作用，要求机构编制部门必须摆正自己的位置，不能仅把自己作为一个纯粹的办事机构，而且还要把自己当作编委的“智囊”机构。因此，机构编制部门在完成党委、政府和编委交办具体事务的基础上，还应认真分析各种情况，最后提炼出工作思路和具体方案，对于那些编委领导尚未考虑或考虑较少的问题，要有超前思考的主动性、发现问题的敏锐性、研究问题的积极性，努力把问题捕捉准、想得全、研究透，要突出实践这个主题，注重在实践上下功夫，做到与党委、政府和编委合心、合力、合拍。

（二）围绕一个中心

围绕“三定（定职能、定机构、定编制)”这个中心。机构编制部门承担着“定职能、定机构、定编制”的“三定”职能，对这三项职能，打一个通俗的比喻，就是要建多少庙，庙里要安排多少和尚，每个和尚做什么事。这事说起来筒单，但涉及到社会公平公正，关乎到党委和政府的形象，涉及到经济的科学发展，关乎到社会大局稳定，搞得不好就会出现“三个和尚没水吃”的局面。所以，机构编制部门工作就是要围绕“三定”这个中心，按照宪法和法律的规定，进一步明确和规范各部门的职责，从体制、职能和机构的调整入手，改革和创新行政执法体制，切实解决多层执法、多头管理、重复设置机构、权责不一致等问题，加强行政组织的立法，逐步实现政府机构、职能、编制的法定化。其次，定机构就是定框架，是确定管理的总体框架。定机构就像起房子，要有总体规划，不能信手拈来；要四平八稳，不能斜了歪了；要保持栋矩，不能密密麻麻；要合理进行室内设计，不能浪费空间和材料，这样，盖出来的房子才会既安全、又舒适，既经济，又适用。然而，目前，一些地方，一些部门，在机构的设置上还是比较混乱，比较随意，有的空壳的机构多，职能不大架子大的机构多，产生矛盾冲突的机构多，机构膨胀已经成为诟病。机构的随意设置，不但不利于提供政务服务，维护社会稳定，而且其本身就是矛盾的源头，就是不稳定的因素。要从促进社会和谐，打造服务型政府的角度出发，切实消除机构设置中的违规行为，加快建立以公共服务为主要职能的机构体系，推动资金、资源更好地向民生事业聚集。

(三)坚持一个导向

坚持“编制就是法律”这个导向。要认真贯彻执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》和《机构编制监督检查工作暂行规定》等文件精神，牢固树立“编制就是财政、编制就是政治、编制就是法制”的观念，做到依法管理，依法办事。真督实查，对于在监督检查中发现的问题予以严肃查处，追究相关责任人的机构、职能、人员编制和领导职数一旦确定，就不能有半点含糊，不能随意调整，不能随意增加。对机构编制管理始终要坚持机构编制部门一家承办、一家发文、“一支笔”审批，任何单位和部门都不得绕开机构编制部门办理机构编制相关事宜。要在系统总结行政管理体制改革和机构改革以及机构编制管理成功经验的基础上，准确把握机构编制工作的内在规律，研究制定一批有关机构设置、职责管理、编制管理等方面的法规、规章和政策措施，规范机构编制管理程序，完善机构编制管理内容，建立健全行之有效的法规政策体系。

（四）紧扣三个重点

紧扣人事对等、服务到位、强化考核评估三个重点。机构编制大量的、经常性的工作是对增减一个机构、一个编制、一名领导职数和一项职责等具体机构编制事项的管理，在工作中，要紧扣人事对等、服务到位、强化考核评估三个重点，要坚持用三分之一的时间做好机构编制的审核把关工作；用三分之一的时间做好日常事务工作；用三分之一的时间做好机构的考核评估工作。人事对等就是要按照权责一致的要求，应该进一步强化机构编制工作的职权，使机构编制管理的职权与责任相适应。服务到位就是要机构编制工作要提高主动性，掌握主动权，就要服务到位。强化考核评估就是要确保政令畅通，就要强化对“三定”规定的考核评估，特别是对政府机构改革、超编进人、超职数配备领导、党政领导分设、消化党政群机关超编人员等政策执行情况进行考核评估，开展考核评估，要把是否做好机构编制管理工作，列入考核各单位党政“一把手”工作业绩的一项重要内容，建立机构编制管理失职追究制。

（五）处理好四个关系

处理好大与小、多与少、内与外、先与后四个关系。一是要处理好大与小的关系。所谓“大”，就是要从全局的高度，用前瞻的眼光来研究、指导机构编制工作。所谓“小”，就是要从小处着眼，从如何加强机构编制部门自身建设、如何发挥机构编制部门的职能、如何履行好职责入手，不断加强自身建设，夯实工作基础，围绕大局，服务中心。二是要处理好多与少的关系。即机构编制部门要立足实际，根据事业发展的需要，整合现有存量，合理调整行政资源，正确处理“多”与“少”的关系，最大限度地发挥机构编制部门“总阀门”的调节作用。三是要处理好内与外的关系。即机构编制部门在系统内部要加强沟通交流、上下协调，树立一盘棋的思想，要加强与同级各部门的沟通协调，正确理顺各种关系，为构建和谐营造良好的环境。对外要加强学习，不要固步自封、夜郎自大，只要是不违反机构编制纪律的、对经济社会发展有利的，就要积极、大胆地学习和借鉴。四是要正确处理先与后的关系。机构编制工作任务较重，要做的事多，这就需要我们各级机构编制部门在部署筹划工作时，既要坚持统筹安排、科学决策，又要做到整体推进、重点突出。即优先重点工作、突出难点工作，急发展之所急，谋发展之所需，对把握不准、模棱两可、可办可不办的事先放一放。

(作者系中共永善县委党校常务副校长）