宜宾县省级中小城市综合改革试点工作 调查研究

2014年5月，国家发展改革委印发了《关于开展中小城市综合改革试点的意见》(发改经体〔2014〕2503号)和《关于开展中小城市综合改革试点工作的通知》（发改办经体〔2015〕609号)。将四川省广安市、南部县和成都市温江区纳入首批国家中小城市综合改革试点。全省为有序复制推广试点经验，创新中小城市发展体制机制，激活中小城市发展内生动力，加快新型城镇化进程，以国家推进中小城市综合改革试点为契机，同步开展省级中小城市综合改革试点，并于2015年8月省发展改革委印发了《关于开展省级中小城市综合改革试点的通知》（川发改体改综合〔2015〕600号)，决定在宜宾县等6个县(市)开展省级中小城市综合改革试点，用2左右时间基本实现工业支撑作用明显、产城融合、产城空间布局协调。

宜宾县作为省级中小城市综合改革试点县，其地理位置、区位优势、产业基础、园区建设等诸多方面都与全国、全省其它试点区域不同。如何既有效借鉴全国、全省中小城市综合改革试点经验，又突出本地特色，走出一条符合宜宾县独有特色的中小城市综合改革之路，成为了宜宾县当前不可回避且必须迎难而上、攻坚克难的重大现实课题。

一、试点概况

（一）基本目标

坚持问题导向、紧扣发展，系统设计、统筹布局，全面创新、重点突破，强化激励、人才为先的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，力争通过3年左右努力，基本实现产城融合发展、产城空间布局协调、工业支撑作用更加明显，多点多极支撑发展战略成效初显，县城柏溪、县域副中心泥溪(含泥南、古柏)“一主一副”城市骨架基本成型，城镇化率达45%以上，城市基础设施和公共服务供给能力整体提升，城市辐射吸纳能力明显增强，加快建成长江上游生态山水园林城市。

（二）实施步骤

1、2015年下半年为方案制定和规划阶段。即制定综合改革实施方案并报批，并结合改革方案同步做好“十二五”规划。

2、2016年全年为专项改革重点突破阶段。即以产城融合、城市投融资、土地要素、民生保障、城市治理“五大改革”为重点，开展专题研究和专项调研，按照先易后难、循序渐进原则，细化改革方案，着力破解宜宾县发展过程中面临的突出矛盾和体制障碍。

3、2017年全年为综合改革系统推进阶段。即充分运用专项改革取得的成果，全领域系统性推进综合改革，不断完善城市功能和布局，提高优势产业集聚水平，强化各次产业互促联动，激发城市发展内在活力，着力构建宜宾县产业发展支撑、城市承载支撑和民生福祉支撑，建设跨越发展、转型发展和可持续发展城市典范。

（三）初步成效

紧紧围绕中小城市综合改革的核心——探索工业园区与城市新区互动发展模式，积极推进了第一、二阶段的综合改革试点工作，成效初步显现。

1、城市化规划明显推进。宜宾县工业园区成功申请列入“十三五”省战略性新兴产业发展规划基地(园区)、集聚区。副城镇体系规划、县城副中心泥溪镇、古柏镇以及岷江新城控制性详细规划已完成专家评审，县域副中心返乡农民工创新创业示范园成功列入县“十三五”规划，“1+26”创业服务中心平台建设已完成4个。观音、孔滩、高场等乡镇创业基地规划已完成，正大力推进基础设施建设，引导创业者入园。

2、产学研体系基本形成。城北产业园区创新创业示范园建设持续推进，适时建立了园区企业服务中心、宜宾县“双创”中心、博士专家服务团以及宜宾县质量检测中心等公共创业服务平台，先后与西安交大、核工业第八研究所等13所高校和科研院所合作，共同促进科技研发、技术合作、产业创新和高新技术孵化。目前，已组建了四川省宜宾县高新技术研发中心，拥有了国家级企业技术中心2个、省级技术中心5个、市级技术中心6个。

3、基础性设施稳步改善。城北产业园区实训基地建设项目已开工建设，县域副中心规划返乡农民工创新创业示范园相关基础设施建设、县域电网智能化和新能源汽车充电站(桩)建设稳步推进，天然气分布式能源发电项目、岷江大桥和横江大桥正在实施，新建乡镇联网公路38公里，完成村道公路建设145.5公里。

4、投融资方式创新突破。依托建设银行和邮储银行新增了信贷产品“园保贷”；依托财政项目专项资金，上报省财政厅项目47个，实现省级上市和挂牌后备资源库入库企业10家、四板企业4家。依托国开行、农发行专项贷款资金，目前已申请到位34490万，依托银政合作有关规定与贵阳银行签订了《银政战略合作协议》，依托工程项目投资推介会，成功对接社会资本120余家。

5、民生性保障探索新路。户籍制度改革取得明显成效，取消了“农转非”限制，实现了“农转非”“零门槛”制度和农业转移人口同等享受公共就业和社会保障服务;深入开展了流动人口信息申报登记和动态管理工作，切实保障了农业转移人员及随迁子女各方面的权益，完成了县城学校建设项目可研评审和立项审批并纳入了国家重大建设项目库滚动计划，组建了社会组织培育中心和社工人才培训中心，成立了宜宾市现代农业职教集团，成功创建了“国家级农村职业教育和成人教育示范县”，正研究制定敬老院公办民营试点方案。

6、治理性服务逐步拓展。深入推进扩权强镇改革，统筹规划、因地制宜、分类指导，积极探索推进在综合考虑试点镇承接能力的前提下，依法赋予其同人口和经济规模相适应的管理权限。全面实施首问负责制、限时办结制、一次性告知制，简化办照手续，放宽登记条件、压缩行政审批时限等举措。切实加强城市执法队伍和窗口工作人员建设，及时更新行政许可办事指南，规范了申请登记所需材料，全面建成地质灾害管理信息系统，实现了与省市数据有效结合。

二、主要做法

坚持以省级中小城市综合改革试点为统领，着力深化产城融合、城市投融资、土地要素、民生保障、城市治理等领域改革，用改革的精神和创新的办法破解县域经济发展的制约与瓶颈。切实抓好产城融合、扩权强镇、城镇建设等领域各项具体改革任务。

（一）创新产城融合机制，提升人口吸纳能力

要坚持规划先行，建立全县产城融合规划体系;以产城融合为目标，优化产业布局;积极融入园区建设，提升现有产城融合水平。坚持绿色发展，推进生态人文创新型产城融合。

（二）深入推进扩权强镇，活跃城乡经济发展

要进一步深化全域扩权强镇，理顺县、乡(镇)政府之间的责权关系，在综合考虑试点镇承接能力的前提下，依法赋予其同人口和经济规模相适应的管理权限，在规定的机构限额和核定的编制总数内，按机构编制管理权限实行行政事业编制动态调整机制。因地制宜，分类指导，把“放权”与激活乡镇内生动力相结合。继续健全扩权强镇机制，动态调整下放行政管理权限目录、机构设置以及相关配套政策等。

（三）全面加强城镇建设，促进城镇全面发展

要加快建设县城副中心，利用良好的区位优势，建立长江经济带岷江综合产业改革试点示范区，建设“江岛相融、生态洲城”的现代生态旅游康养宜居园林城市——“川南明珠一岷江新城”。加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限；着力建设一批工贸型、商旅型、交通物流型、农副产品集散及加工型特色集镇，带动南北两大片区协调发展的城乡统筹、产城融合发展空间新格局。以项目为抓手，加强基础设施建设。强化招商引资，扩大有效投资，推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体，发挥开发性金融支持作用，促进经济社会和谐发展。

三、存在问题

（一）镇级行政管理功能仍然薄弱

试点镇普遍反映，在省级中小城市综合改革过程中，镇级行政管理的范围、工作内容、发展要求与行政权力弱化的矛盾越来越突出，管理中时常出现政府“缺位、错位、越位”现象，条线上的部门收权甚至比试点前加剧，镇域内的多数单位(部门)“看得见、事情多、没权管”。由于受行政权限的束缚，在各项办理手续中，仍然要付出相当多的时间和精力，加大了镇级管理成本，更甚至是严重阻碍了项目的推进，如：涉农户问题阻工现象就很严重，致使工程推进困难。

（二）县镇财政体制尚未真正理顺

试点镇普遍反映，财权与事权不对称，现行的财政政策对镇域经济发展存在着潜在的压力与制约。县政府对试点镇的财政收支一年一定，超收大部分缴上级财政，导致镇域基础设施建设和各项社会事业开支的需求增长与镇政府可支配收入不足的矛盾更加突出，客观上加剧了试点镇政府在规划建设方面的短期行为，既加大了企业和城镇居民的负担，也不利于经济和生态环境的可持续发展。如：县域副城镇体系规划、岷江新城控制性详细规划现仅向设计单位支付部分设计费用。

（三）生产要素不优严重制约发展

试点镇普遍反映，城市综合改革所需的土地、资金、人才等生产要素问题仍然是制约发展的瓶颈性问题。土地指标少，经济下行压力大，企业投资信心普遍不足，再加上大多数小微企业创新投入不够，专业技术型人才严重缺乏。如：格力川南配送中心等金沙新区物流项目建设因土地未交付导致项目建设未启动;创业孵化中心、创业示范街区及示范园区建设以及返乡创业园区基础设施建设等因缺乏项目推进建设资金而推进缓慢;建设资金不到位，特别是乡镇公路建设资金缺口较大，乡镇筹资较困难，工程推进较缓慢。

（四）一些重要改革措施还未到位

试点镇普遍反映，城市智能化水平较低，宽带乡村工程仅完成占比任务数的51%。农村土地承包经营权确权登记有序推进，且全面完成了航空摄影，实地指界完成96.61%。数据矢量化完成60.94%，二轮公示完成40.64%。但大规模土地流转仍然任重道远。配套政策没有到位，户籍改革衍生出较多次生问题。成立了社会组织培育中心和社工人才培训中心，但参训人员素质参差不齐，推进培训困难较多。红色旅游资源丰富，但辨识度不高，资源载体保存程度不佳。

（五）综合改革还未引起足够重视

试点镇普遍反映，城市综合改革试点工作中，旧体制仍然是制约城市建设和发展的根本性障碍。怎样以综合配套改革，尤其是通过行政、财政管理体制的改革，以实质性的政策和措施推进乡镇建设和发展，尚需要进一步加强研究。如：项目前期工作不充分、财政投入压力大、项目落地实现难、业务素质不够高、协同作战不到位，部门之间工作衔接不畅通，工作经费落实不到位等导致工作进展缓慢。部分部门对扩权强镇改革工作认识不到位、重视程度不够，如岷江、横江渡改桥前期工作涉及部门多、层次高，以至于前期工作耗时长，协调难度较大。

四、对策建议

（一）创新乡镇行政管理

1、切实转变试点乡镇职能。要把主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境之上，在更好地履行经济调节和市场监管职能的同时，切实加强社会管理和公共服务职能。要不断转变管理职能中心和管理职能方式，努力建设服务型政府、法治型政府、责任型政府、学习型政府和和谐型政府。

2、健全完善试点乡镇岗位。乡镇必须认真贯彻“小政府、大服务”的方针，严格按照“精简机构、整合资源、综合设置、提高效率”的要求，本着“有利于完善乡镇统一管理本辖区政治、经济和社会发展的功能，有利于减少乡镇财政支出”的原则，在严格编制、人员、财政预算的基础上，调整理顺乡镇条块分割的行政关系，包括县与乡(镇)、乡(镇)与站所、乡(镇)与县级职能部门之间的关系。通过理顺条块分割的乡镇行政关系，切实解决乡镇有责无权、责权分离以及条块不协调等问题，真正实现乡镇责权统一、人权与事权一致，确保乡镇公共权力的完善统一。

3、要不断创新试点乡镇管理。重点要理顺和完善七大体制机制，即民主依法的科学决策机制、行之有效的管理考核机制、上下联动的监督促进机制、制度完备的民主管理机制、赏罚分明的激励约束机制，以及运行有力的公共财政体制和灵敏快捷的预警应急机制。

（二）激活乡镇财政改革

1、县财政放权让利。进一步细化和推广《宜宾县扩权强镇财政体制改革实施细则》，赋予试点乡镇与事权相匹配的财权，同时强化改革创新，批准设立镇级金库，单设税收征管机构，对镇域内所有企业上缴税收县级留成部分，按镇县3：7比例分成，新增部分由镇县5：5比例分成，土地收益等非税收入县级留成部分全部留归镇级财政。

2、县领导靠前督导。县委县政府主要领导每月至少一次到试点乡镇调研督导财政工作，分管县领导每周至少一次督促落实相关任务，对口科(股)室人员全天候服务，随时解决问题。通过定期不定期地的调研、检查、督促、落实，使得财政部门的负责人和工作人员都能及时了解情况，有的放矢解决县镇财政体制改革运行中的实际问题，从而有针对性的提出解决方案和具体措施。

3、乡镇增设金融服务部。金融服务部挂靠镇财政所，承担试点镇财政体制改革执行的职责。为充分发挥金融服务部的职能作用，提升其服务水平，县、镇财政部门要对其量身制定一套规章制度，最好是由县级财政从全县的角度为镇级财政制定完善的规章制度，并采用“财政+”新模式设立岗位和选配人员，设立预算管理、财政业务、国库支付和综合服务四个岗位，力求人员配备充实到位，岗位设置科学合理，上下级工作衔接不掉链。

（三）强化部门联动合作

1、县级发展改革部门要深刻领会国家、省、市关于开展中小城市综合改革试点相关文件精神，准确把握改革方向和政策。坚持“战略要主动融入、政策要强化对接、改革要主动求变、规划要超前谋划、项目要积极争取”原则，按照职能职责，采取县级相关部门联动合作机制，并制定相应的更科学更细致的推进方案，确保县本级中小城市综合改革试点工作有序推进。

2、县级相关部门要根据各自职能职责，进一步梳理摸清当前制约试点镇经济社会发展的体制机制障碍，找准突破口，及时研究解决问题措施，抓紧向省市对口部门对接争取政策、项目及资金支持，确保向试点镇投入相对充足的基本生产要素。当务之急是国土资源部门要为试点镇争取相对充足的土地使用指标，县财政部门要为试点镇做好资金保障，县人社部门要为试点镇抓好应急人才的聘用工作等等。

3、乡镇要全面优化试点人员队伍。要全面创新培训机制，切实从中小城市综合改革试点实际出发，以组织调训为主，其他培训形式为辅，培育好试点工作镇级领导和具体业务骨干。要全面创新管理机制，切实提升乡镇干部的从业形象，从而维护好党和政府在人民群众中的形象和声誉、地位和权威，巩固和改善好党群干群关系。要全面执行交流机制，切实激发乡镇干部干事创业的激情和活力，对试点工作优秀干部予以提拔交流使用。

（四）筑牢重点改革基石

遵循大中小城市的协调发展原则，鼓励试点镇大胆运用“实验权、探索权、实践权”，坚持规范体制、制度和运行机制创新为主，适度优惠政策为辅，以推进城乡一体化、农村现代化为目标，以人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中为重点，实现农村经济、社会和生态环境的健康协调发展。

1、要拓展领域，切实理顺县与试点镇的关系，要深入贯彻落实《宜宾县农村改革综合试验区建设总体方案》(宜县委办〔2016〕8号)文件精神，对县与试点镇的事权进行合理界定，下放部分县级管理权限，理顺分配关系，尤其是在强化镇政府调控职能，规范体制、培育适应市场经济的中介组织，加快事业单位改革，推广综合执法、提高城镇建设品位方面予以相当的权限。

2、抓住重点，切实抓好试点镇的基础改革。要全力推进改革试点工作的基础性工程，尤其是要重点实验试点镇的信息智能化改革、人才培训改革、农村产权制度改革和户籍制度改革，着力推进农村土地规范有序流转和农村人口市民化，创新土地要素流动机制，促进统筹城乡一体化发展。

3、政策扶持，切实推进试点镇的综合改革。要在推进金融体制改革，推行农田股份制改革，鼓励农民进城，加快个体私营经济发展，推进可持续发展等方面加大政策扶持力度，尤其是要在村庄规划，鼓励农民进城、加快土地流转、农村社区股份制试点扩大、文明建设、生态镇建设、社会经济可持续发展等方面要有突破性进展。

（五）完善组织考评机制

县委县政府督查目标办已将此项工作纳入年度综合目标绩效考核。乡镇、县级有关部门要把试点工作作为重点来抓，但考核的细则还需要进一步完善。

1、明确职责。县省级中小城市综合改革试点工作领导小组各成员单位要切实设立专门的机构负责试点工作开展，各试点乡镇要设立独立的镇级省级中小城市综合改革试点工作专门机构，并扎实开展试点。

2、明确目标。县省级中小城市综合改革试点工作领导小组各成员单位要根据各自职责，梳理摸清当前制约县域经济社会发展的体制机制障碍，找准突破口，研究解决对策，制定相应的推进实施方案和年度计划，明确改革任务、改革目标和进度安排，确保改革顺利推进。

3、明确措施。各试点乡镇要根据宜宾县功能定位、改革方向和改革进程，制定适宜推动改革的目标考核体系，增加差异化目标考核权重。实行目标管理，定期督促检查。要进一步完善建立改革试点工作月报告制度。

（课题组：任志远，中共宜宾县委党校常务副校长；黄建军，宜宾市哲学研究会副秘书长、中共宜宾县委党校副校长）