宜宾县加快脱贫攻坚实施进程的对策研究

党的十八大以来，随着全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局的深入实施和精准扶贫、精准脱贫方略的强力推进，我国贫困形势凸显出了结构性的新变化。贫困（村）人口精准识别和退出的鉴别程序、区域“大水漫灌”转向贫困人口“精准滴灌”的针对性将扶贫资源精准到户到人，因地因人施策，从扶贫理念和实践上阐释了坚决打赢扶贫攻竖战的价值导向，这迫切需要推进脱贫攻坚进程中的政府职能转变和角色定位，不断增强贫困地区和贫困人口的内生脱贫发展能力。

一、宜宾县脱贫攻坚基本概况

（一）宜宾县基本情况

宜宾县位于四川盆地南缘，地处金沙江、岷江下游和长江上游川、滇两省结合部，有“一曼故里·油樟王国”的美誉。全县幅员面积3000平方公里，辖26个乡镇，535个行政村。55个城镇社区，总人口103万。

（二）当前宜宾县贫困村（户）现状分析

宜宾县共有贫困村66个，占全市贫困村14%；贫困户19240户58775人，占全市贫困人口15.7%，全市排名第一，贫困发生率6.5%。截止目前已脱贫5个村，脱贫户数和人口基本情况如下图：

以蕨溪镇干溪村调查为例，干溪村辖14个村民小组。387户1421人，有建档立卡贫困户84户281人(其中:因残致贫6户18人、因病致贫60户210人、缺土地1户2人、缺技术9户24人、缺劳力3户口人，缺资金5户16人)。

在调研过程中发现造成贫困村主要有以下原因:一是贫困面较广。26个乡镇都存在不同程度的贫困现象。到2016年底，全县还有21个乡镇、61个贫困村未退出。特别是比较偏远的商州、凤仪、合什等乡镇贫困面较广，贫困人口总体素质偏低，导致自身致富能力较弱，实现同步小康难度大。如凤仪乡总共12个村，贫困村就占4个，比例高达三分之一。二是致贫原因复杂。通过调研了解有的贫困户同时存在多种致贫原因，如家庭中有人患病，所以没有能力学技术，没有技术就找不到好的工作，所以挣不到钱而贫困。又如凤仪、商州等乡镇很多家庭因为思想观念落后，夫妇生育3、4个子女的情况不在少数，因此生活负担重，导致贫困。以上种种复杂而又客观存在的贫困原因现状很大程度上增加了精准施策、精准扶贫的难度。特别是缺技能、缺资金的贫困户需要大量资金投入和技能培训，无力脱贫无业可扶的贫困户需要政策兜底、资金兜底，脱贫压力较大。三是收入渠道单一。由于贫困村产业单一、水平低下，带动能力弱，加之农业产业化程度不高，对促进贫困群众增收的拉动效应不明显。四是制约因素较多。由于广大贫困村山高坡陡、位置偏远，基础设施建设成本高，加之财力弱投入不足，导致以交通、水利等为主的基础设施建设明显滞后，严重制约贫困地区资源开发和产业发展。例如，笔者走访的凤仪乡悦来村，2016年村上主导产业为生姜种植，但是该村大部分生产小组都属于山高路陡地带，因此给生姜销路带来了很大的阻力，再加之天气长期处于阴雨状态，很多贫困户辛辛苦苦种植的生姜只能烂在地里。五是人口素质偏低。由于贫困人口文化素质相对较低，对新事物的理解和认知能力不足，拼劲不足，不同程度地存在“等、靠、要”的思想，主动参与扶贫产业发展和基础设施建设的积极性不高，有的甚至还产生依赖思想，增加了脱贫攻坚难度。笔者走访几个乡镇，发现很多村贫困户都存在着贫困户认为脱贫是政府的任务，而不是他们自己的事情这种思想。

二、宜宾县脱贫攻坚的主要做法和取得的成效

2016年以来，宜宾县始终把脱贫攻坚作为重大政治任务，着力构建工作机制，成立了脱贫攻坚领导小组，强化了工作目标考核，建立健全了项目管理评审机制、联席会议工作机制、群众监督员制度、信息通报制度等。全面落实“五个一”帮扶，出台了《宜宾县驻村工作帮扶管理办法》等管理制度和考核办法，驻村工作组、第一书记、农业科技人员均到岗履职，并抓紧抓实了帮扶队伍培训工作，建设了一支扶贫先锋队伍。同时，该县还大力推进“五个一批”、“十七个专项”、“六大兜底”，相继出台《宜宾县17个扶贫专项2016年工作计划》、《宜宾县五个一批年度计划》、《宜宾县五大兜底保障实施方案》以及5类贫困人口专项政策和新型经营主体帮扶贫困户产业增收激励政策:深入实施“七大创建”，坚持科学谋划、摸清需求、精准施策、整合资源、狠抓产业、激发活动、强化保障，大力创建脱贫攻坚“作战圈”、“项目库”、“政策包”、“资金池”、“新模式”、“新机制”和“新先锋”，2016年圆满完成了5个贫困村退出、9288名贫困人口减贫的任务。

（一）科学谋划，创建“作战图”

制定年度脱贫攻坚“作战图”，出台“十三五”精准脱贫规划，明确2016年全县退出贫困村14个、脱贫11121人，现已完成脱贫解困11121人，全面完成市县任务。精准识别贫困村、贫困户类型，制定分类脱贫“路线图”，年初己将65项工作分解到相关部门和乡镇。

（二）摸清需求，创建“项目库”

建立滚动“项目库”500余个、涉及各类资金80亿元。制定出台《宜宾县17个扶贫专项2016年工作计划》，现已争取易地扶贫搬迁、产业周转金、基础设施等脱贫项目1400余个，统筹安排落实各类项目335个。

（三）精准施策，创建“政策包”

深入实施“五个一批”“六大兜底”“十个专项”政策，出台5类贫困人口专项政策，出台《宣宾县扶贫项目管理办法》、《宜宾县精准扶贫考核细则》等50个方案细则，出台新型经营主体帮扶贫困户产业增收激励政策。截至目前，易地搬迁房屋已开工1223户、4338人(部分贫困户提前实施)。已完成667户、2450人，2345户农村危房改造年底前将全面完工。完成全县未脱贫29120人代缴保费和相关信息的录入工作，实现建档立卡贫困户100%参保的目标任务。

（四）整合资源，创建“资金池”

2016年，全县计划筹集20亿元以上建立“资金池”，己到位21.11亿元。出台《扶贫小额信贷实施方案》，对全县贫困户扶贫小额信贷再次授信，授信金额近3亿元，已放贷6000余万元，争取和安排贫困户建房贷款风险基金3607万元，有效解决脱贫资金瓶颈。

（五）狠抓产业，创建“新模式”

探索龙头企业和贫困户利益联接、归雁返乡创业、专合社带动、种养大户带动、财政资金股权量化带动、区域连片发展等6大脱贫新模式，带动贫困人口8203人、人均增收2100元。

（六）激发活力，创建“新机制”

健全脱贫工作机构，完善责任机制、督导考核、绩效评估等机制，创新建立以脱贫攻坚成效作为换届优先提拔干部标准的用人机制、率先引入第三方对脱贫成效进行评估的机制、建立脱贫攻坚定期督导机制和部门分工合作机制，激发扶贫活力。

（七）强化保障，创建“新先锋”

配强“五个一”，打造脱贫攻坚先锋团队。坚持在脱贫攻坚工作中发现、识别和培养5支干部队伍(优秀的贫困村党组织书记、第一书记、驻村工作组成员、农技员、大学生村干部)。对脱贫工作表现突出的，表彰为宜宾县脱贫工作精准扶贫十大模范人物。

三、宜宾县脱贫攻坚存在的问题

由于我县脱贫攻坚工作面宽、量大、任务重，66个贫困村均存在基础设施建设严重滞后，产业发展带动辐射不足等问题，并且我县未被列入中央、省重点贫困区域，投入脱贫攻坚的资金极其有限，巨大的资金缺口阻碍了工作的正常推进。对照精准扶贫的要求还有不少困难和差距。

(一)贫困人口相对较多，扶贫任务很重

截止目前，全县尚有建档立卡贫困人口5.85万人，占全市37.33万人的15.6%;尚有61个贫困村，占全市471个贫困村的14%。由于自身基础差、底子薄，全县经济社会发展仍然较慢，还有相当多的农村扶贫对象没有享受扶贫政策，没有脱贫致富，迫切期望得到更多的关心支持。党中央提出，到2020年全面建成小康社会。在短短的三年期限内，我县要让61个贫困村、5.85万农村建档立卡贫困人口迅速脱贫致富，让全县100万人实现不含“水分”的全面小康，扶贫开发任务非常艰巨。

(二)贫困人口分布零散，开发难度大

尽管全县减贫增收的效果显著，特别是域中村、路边村、示范村的贫困人口太幅减少，城乡面貌焕然一新。但反过来看，我县与乌蒙山连片特困地区毗邻，横江双龙片、商州龙池片、柳嘉合什片等10个扶贫重点乡镇距离县城远，贫困人口相对集中，贫困发生率明显高于全县平均水平。同时，县内其他乡镇的插花贫困人口规模也很太。虽然贫困村农民收入增长较快，但区域、城乡和农村内部的收入差距仍在继续扩大，相对贫困问题日益突出。据调查，在我县5.85万贫困人口中，有50%左右分布在海拔较高的边远山头村。要实现全县全面整体脱贫，不仅对基础设施的投入需求大、产业布局难、扶贫戚本高、脱贫难度大，更给下一步扶贫攻坚工作带来了极大困难。

(三)基础设施条件落后，脱贫致富障碍多

全县贫困人口大多数分布在交通不畅的边远山头村，群众行路难、饮水难、灌溉难、看病难、上学难的问题十分突出。如在交通方面，现在“村村通”工程只通到村部，村与村之间、组与组、湾与湾之间有很多还没有公路，村级断头路、联村公路不畅在全县各村都不同程度的存在，更不用说实现“户户通公路”的目标。由于交通不畅，山上的特产运不出去，山下的肥料等农资运不进来，极大地影响了困难群众的生产发展和生活水平的提高。

(四)致贫原因非常复杂，返贫现象凸显

全县属自然灾害多发地区，返贫机率高，稳定脱贫难度大。残疾、疾病、灾害、多子女、无劳动力等原因造成大部分贫困人口负担重、经济较为贫困，其中因残疾、疾病等身体原因致贫的比例较高;不少贫困家庭因教育、医疗问题而致贫，有的贫困户人病了无钱治，处在“越贫越病，越病越贫”的状况。据调查，因年老而缺劳动力致贫、因病因教返贫、因缺技能致贫的现象在全县贫困群体中均占较大比重，全县年度返贫人口在0.5万人左右，返贫率高达1%。

(五)内生动力不足，脱贫主体意识不强

全县属典型的投资拉动型经济，经济总量小、本级财政收入低，有限的财力无法满足扶贫开发需求。村级集体经济薄弱，及笔者调查了解，61个贫困村中有集体收入的村虽然说很多、但是很多都是虚假的，实实在在的集体收入几乎为零、特别是商州、风仪等这些偏远的乡镇。贫困农户自身脱贫能力低，部分农户扶贫开发主体意识不强，“等靠要”等依赖思想比较严重。50%以上的贫困户无感恩意识、无奋发上进的思想。

四、宜宾县脱贫攻坚对策建议

脱贫攻坚与现代农业发展、基础设施、乡村旅游、城市建设、生态文明建设等工作密不可分。各级各部门要坚持定位精准、分析精准、措施精准、落实精准，在突出重点工作，发展油棒产业等特色农业的同时，要重点通过引进龙头企业，用科技手段改造提升传统加工方式，实现产业扶贫精细化、规模化。同时，要有效整合资源，加强组织领导，坚持责任导向、问题导向，积极督促整改落实，形成协同推进脱贫攻坚的合力，切实解决好水、路、电等实际问题，以“四好村”建设为抓手，提高老百姓的幸福指数。

（一）贯彻实施扶贫开发战略，把“攻坚龙头”舞起来

面对新形势，适应新要求。我县应不折不扣地贯彻实施党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府关于精准扶贫的战略部署，牢牢锁定扶贫攻坚主战略频道不变，动态推进实施扶贫项目工程建设，把扶贫攻坚的龙头舞起来。

(二)全力推进产业扶贫工作，把“增收支柱”筑起来

依托扶贫资源秉赋，大力发展以油樟、蔬菜、茶叶等为主导的科技环保型扶贫产业，以山庄、农场等为主体的绿色生态型扶贫产业，以人文、山水等为支撑的养生休闲型旅游扶贫产业，促进扶贫特色产业提档升级，把贫困群众脱贫致富的产业支柱筑起来。比如在我县凤仪乡、商州镇等偏远乡镇、应因地制宜、发动农户发展特色产业，以公司加农户、合作社加农户等发展特色的、规模化的种养殖业，其中以凤仪乡的特色林下养鸡和黑毛猪的养殖较为突出。

(三)加速推进体制机制创新，把“扶贫品牌”树起来

高举绿色发展大旗，立足丰富的生态资源，全地域、全区域、全时域、全领域发展旅游，创新旅游扶贫模式，走有山区特色的城乡一体化发展道路。利用我县特有的“两江六河”资源、“赵一曼故里”、“天宫山天然茶海”等旅带资源把全域旅游与基础扶贫相结合，扎实推进基础设施建设和整村推进项目，切实把扶贫攻坚建设转变成为旅游扶贫村和美丽乡村示范村建设，把扶贫品牌树起来。

(四)锁定精准扶贫工作重点，把“扶贫对象”扶起来

把精准扶贫和精准脱贫的要求贯穿到扶贫开发全过程、全方位、全覆盖，建档立卡锁定66个贫困村、19240个贫困户、5.85万贫困人口。针对每个乡镇、每个村、每户贫困户、制定详细精准的帮扶措施，突出重点、明确目标将措施一一落实到位，真正把扶都惊扶起来。

（五）层层分解扶贫脱贫任务，把“扶贫责任”担起来。对照2020年“基本消除贫困，率先建成小康社会”的时间节点目标，把扶贫开发纳入年度目标责任制考核体系，层层签订军令状，级级压实分解目标责任，倒排工期，倒逼进度，精准发力抓落实，不脱贫、不脱钩，切实把扶贫主体责任担起来。

（六）强化脱贫攻坚主体意识，把“内生动力”强起来

脱贫攻坚最终目的是要让全体人民共同奔小康，让贫困群众的“口袋”和“脑袋”同时富起来。笔者调查了解“口袋”富起来的目标是容易实现的，而“脑袋”富起来就很难，这需要各级各部门和贫困户共同努力。通过加强宣传，营造氛围抓引导；沉下身子，注重实效抓工作；创新形式，丰富载体抓教育等形式把脱贫攻坚“内生”动力强起来。

（课题组：于德洪，宜宾县扶贫移民局党组书记、局长；赵玉生，中共宜宾县委党校党群办主任、讲师；肖利容、周标、李洪琴、薛印、王琦，宜宾县第四期递进班学员）