翠屏区推进新型城镇化建设的调查与思考

翠屏区作为四川大城市中心城区的典型代表，也是宜宾市中心城区。近年来，该县紧紧围绕建设“长江上游国际生态山水园林城市”的形象定位，以旧城改造和新区建设为重要抓手，加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，优化提升城市功能，逐步形成以城市组团为龙头、重点城镇为骨干的城镇体系。研究翠屏样本，对于四川推进大城市中心城区功能转型具有十分重要的借鉴意义与现实价值。

一、翠屏区新型城镇化实施现状

（一）翠屏区概况

翠屏区地处金沙江、岷江、长江三江交汇处，1997年1月经国务院批准由原县级宜宾市改设而成，是宜宾市政治、经济、文化中心，素有“万里长江第一城”“中国白酒之都”的美誉，是国家历史文化名城、中国优秀旅游城市。全区幅员面积1131平方公里，辖24个乡镇(街道)，总人口85万人，建成区面积约80平方公里，2008-2015年连续8年入围四川省县域经济综合评价“十强县”。近年来，该县按照中央提出的“推进以人为核心的新型城镇化”要求，认真贯彻落实省委“两化”互动、统筹城乡发展战略，始终坚持以人为本，着力解决好居住、发展、统筹和保障问题，推动城镇化建设从“重物轻人”向“以人为本”转变，从“土地城镇化”向“人的城镇化”转变，从城乡分割向城乡一体化发展转变，不断提升新型城镇化建设的质量和水平。2015年，全区城镇化率达73.12%，与2010年相比增长了7.7%，年均增速1.54%，城镇化呈现出加速推进的态势。

（二）翠屏区新型城镇化的主要做法

1、在推进新型城镇化建设中解决好“居住”问题，让群众住得舒心。城市建设水平的高低直接决定着一个城市的形象品位和发展潜力，城市的形象又直接影响着群众的居住意愿。一是高起点规划。根据《宜宾市城市总体规划(2013-2020年)》，紧扣宜宾市建设区域中心大城市的目标，按照“西拓东进、构筑主轴开发新区、疏解老城”的思路，编制完成李庄组团、南部新区、岷江新区等组团控规和城市绿地系统、保障性住房、土地利用、交通建设、公共设施、人口转移等专项规划，完成13个乡镇的控规、详规和168个新村聚居点规划，明确了新型城镇化的发展方向。二是高品位设计依托宜宾三江六岸的天然优势，把酒文化、茶文化、长江文化融入城市形象整体设计，保护好城镇天际线、楼际线、水际线，彰显城市轮廓之美，延续历史脉络、人文特性、地理特征，全方位展示“长江上游国际生态山水园林城市”的独特魅力。三是高标准建设。在新区建设上，按照打造“宜宾北向发展门户区、宜宾北部新城核心区”的目标，全面推进岷江新区起步区建设，2015年完成投资11.5亿元，累计完成投资约60亿元，整个新区起步区己拉开骨架、初具规模。在旧城改造上，我们从2013年起大规模启动中心城区改造，着力塑城市之形、铸城市之魂、育城市之智，三年来累计投入资金91.75亿元，和谐征收（拆迁）房屋5000余户、面积约130万平方米。在棚户区改造上，该区编制了《2014-2020年翠屏区棚户区改造规划方案》，涉及中心城区8个街道166个点、14579户棚户区居民。2014年，该区成功申请国家开发银行棚改贷款29.34亿元，开工建设棚户区改造项目5个3951套，2015年开工建设棚户区改造项目2个1477套。在小城镇建设方面，抢抓全省“百镇试点建设行动”和市级小城镇建设机遇，争取省市试点镇4个、专项资金2200万元，全面推进川云中路、宜长路“两线一圈”内重点小城镇建设，打造了一批重点小城镇和特色新农村综合体。

2、在推进新型城镇化建设中解决好“统筹”问题，让群众看到决心。新型城镇化建设是一项涉及面广的系统工程，必须加强统筹协调，合力推进。翠屏区近年来新型城镇化建设顺利推进是宜宾市委、市政府站在全局的高度，强化统筹，大力支持的结果。一是统筹资金保障。注重“算大账”，谋求区域“大平衡”，市委、市政府将岷江新区、李庄新区交给翠屏区，统筹解决翠屏区城镇化建设的协调平衡。近两年来整合公共财政资金和土地收益资金18.5亿元，有力支持了城市建设。同时，统筹运作政府土地资产和市政公用基础设施，完善特许经营制度，通过ppp模式吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施的建设和经营。二是统筹部门资源。作为市辖区，特殊的行政体制让翠屏区很多工作推进受限，市委市政府统筹市级部门资源，按照权责对等的原则，将涉及到城镇化建设（除法律明确规定由市级行使）的审批权限全部下放翠屏区，提高行政效率。实践证明，通过“两个统筹”，让群众看到了市区党委政府推进新型城镇化建设的决心，更加理解、支持、积极配合城镇化建设。

3、在推进新型城镇化建设中解决好“发展”问题，让群众从业顺心。城镇化必须以产业为支撑，靠产业来发展，这是城镇化发展的重点。没有产业支撑，解决不了产业的发展问题、群众的就业问题，城镇就会陷入空心化、难以持续发展。该区近几年城镇化进程加快，重要的原因之一就是加快了产业发展，强化了产业对城镇化的支撑。一是以工业化推动城镇化。全面推进五粮液、盐坪坝、象鼻、四川长江工业园等园区建设，努力把园区建成产业集聚、企业集群、人口集中的主要载体，打造酒类食品、化工轻纺、机械制造等特色优势产业，培育千亿产业、干亿园区和百亿企业，推动农民就地城镇化。二是以农业产业化助推城镇化。以促进农民增收为核心，培育涉农专合社、龙头企业、家庭农场等新型经营主体，大力发展现代特色农业，形成“一村一品”发展格局，重点打造李庄、宋家、牟坪百里红高粮酿酒基地，明威、邱场、金坪万亩生态早茶基地，菜坝、思坡城市蔬菜保供基地，赵场花卉苗木基地等现代农业产业集聚基地，实现农民就地就近稳定就业，带动周边乡村农民向中心镇集聚。三是以服务业发展促进城镇化。在全省试点中心城区转型发展工程，按照“一心四圈”商业布局，重点打造莱茵香街、崇文路特色餐饮街区、五粮液特色街区和唐人财富中心、莱茵春天、银龙广场等城市商业综合体，大力发展电子商务、现代物流、会展经济等新型业态，提升城镇集聚区产业承载水平和融合能力，以城聚产、以产兴城。

4、在推进新型城镇化建设中解决好“保障”问题，让群众生活开心。城镇化的根本内涵是让农民变成市民，破解人往哪里去的难题。实践中，我们坚持以市场为导向，有序推进农业转移人口市民化，统筹解决其住房、就业、养老、子女教育等保障问题，促进城乡公共服务均等化，让他们更好地融入城市，后顾无忧。一是深化户籍制度改革。全面放开城区、小城镇落户限制，全面推行一元制户籍登记管理制度，积极推动建立居住证制度，鼓励农业转移人口就近在城市和小城镇落户。二是加大就业创业扶持力度。向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务。近三年来完成农村劳动力技能培训4360人，发放各类就业创业补贴1.18亿元，受益群众约2.8万人次。三是健全城乡社会保障体系。开展“园区扩面征缴”、“乡镇扩面征缴”行动，2015年全区五险参保65.8万人次，五险基金征缴8.47亿元。大力推进保障性安居工程建设。近三年来全区开工建设保障性住房2033套。实施“农民工住房保障行动”，对进城落户农民给予和城镇居民享受同等住房保障，配租农民工公共租赁住房200套。四是健全教育资助体系。将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入全区教育发展规划和教育管理体系，每年接收进城务工人员随迁子女1500余人，全区公办学校就读的进城务工人员随迁子女达2万余人。

二、翠屏区新型城镇化面临的主要问题

（一）产业支撑力度不强

大型企业偏少，全区拥有大中型企业19家，仅占规模以上企业的30.2%，先进制造业比例偏低。自主创新能力不强，产品创新、设计能力不足，产品技术含量低，市场竞争力不强，一二三产融合度不高，特别是生产性服务业发展速度、水平和质量不高。服务业发展滞后，传统服务业仍为主导，物流、电子商务等新兴行业发展势头缓慢，核心商圈特色不突出、业态低端、商业配套设施不完善，离商贸物流中心的核心区尚有差距。产业转型升级意识不强，经济增长主要依靠投资拉动的现状没有发生根本转变。

（二）要素保障制约发展

土地缺口大，储备土地与项目建设用地需求间存在差异，部分新项目需要临时调规，国家对规划调整的要求十分严格，审批程序和时间较长，不能及时保障用地需求；新增建设用地报批需逐级申报，层层把关，报批程序复杂，环节多、时间长。资金缺口较大，区国资公司作为地方政府进行城镇化建设的重要融资平台，无法为融资提供有效抵押。银行信贷投放与需求缺口较大，部分项目由于缺少资金难以启动或进展缓慢。

（三）城乡公共服务均等化负担过重

以教育为例，2007年以来农村义务教育学校保障经费标准逐年提高，至2013年农村义务教育小学生每生保障经费标准600.00元/年，初中学生每生保障经费标准800.00元/年，而城市义务教育学校公用经费标准仅为补助免收杂费和信息技术费部分。由于物价上涨、大量生源向城区集中等因素，城市学校办学成本逐年增加，城市义务教育学校公用经费偏低，维持学校正常运转需要逐年增加办学经费，否则学校难以维系。

（四）城市基础设施配套滞后

由于规划滞后、变动频繁及执行不到位，使城市管理基础设施不配套，环卫基础设施配置不足，不能满足市民需求。同时执法环境差，群众法律意识淡薄。目前，全国还没有一部独立、完备的城市管理法律法规，城管部门执法依据饱受质疑。

三、翠屏区推进新型城镇化对策建议

（一）优化城镇布局，着力构建现代城镇体系

优化城镇布局和城镇化形态，构建以中心城区为核心、小城镇为支撑，布局合理、形态适宜、层级清晰、功能完善的现代城镇体系。做大中心城区，围绕市上到2020年中心城区建成区面积达到150平方公里、常住人口达到150万人以上的区域中心大城市目标，坚持“组团式”发展，强力推进岷江新区、南部新区、李庄城市组团等城市建设，拓展城市发展空间，注重配套建设生活设施和公共服务设施，优化提升中心城区集聚经济和人口的功能，不断增强中心城区承载力、辐射力和带动力。要坚持中心城区交通规划与区域交通枢纽规划统筹制定、同步实施、协调推进，抓好城市主干道与交通枢纽的科学对接，促进铁路干线、城市有轨电车、重要交通中心的有效连接，实现“内循环”与“外循环”科学统一。统筹推进旧城改造，注重优化功能、疏解人口、强化管理、改善环境，让旧城区“焕然一新”，更加舒适宜人。抢抓省级试点小城镇建设机遇，有重点地发展特色小城镇，加强统筹、分类指导、突出特色，着力培育一批工业重镇、商贸大镇和旅游名镇，带动农村人口就地就近转移。

（二）推进产城相融，着力增强城市经济整体实力

城镇是产业的载体和平台，产业是城镇的动力和源泉。没有产业支撑，城市就会陷入空心化、难以持续发展。要加快打造“三个中心、六大基地”，着力培育千亿产业、千亿园区和百亿企业，为新型工业化、新型城镇化互动发展筑牢核心支撑。认真做好“三个结合”这篇文章，把做大龙头企业与产业集聚结合起来，把加快现代工业发展与现代服务业发展结合起来，把推动工业园区建设与城市新区建设结合起来，以关系发展全局、带动作用强的重大产业项目为抓手，做大经济总量，调整产业结构、做强支柱产业、增强发展后劲。大力推进四川长江工业园、盐坪坝和象鼻产业园区建设，推进产业向园区集聚，发挥其产业集聚“高地”领引作用。加快推进李庄城市组团、特色小镇建设，注重提升中心镇综合竞争力和经济贡献度，使之成为发展中小企业的城乡协同“枢纽”。全面推进重庆百货等商业综合体建设，加快推进宜宾电商产业园建设，充分发挥服务业扩大就业、服务经济发展、满足人民生活需要的作用，不断提高物流、金融、商贸、旅游等现代服务业在国民经济中的比重。

（三）加大改革创新，努力破解城镇化推进难题

要多渠道筹集建设资金。创新投融资体制，充分发挥市场机制作用，建立多元可持续的资金保障机制。整合各种资源，统筹运作政府土地资产和市政公用基础设施，筹集建设资金。加快市政公用事业改革，完善特许经营制度，吸引更多的社会资本参与城市基础设施和市政公用设施的建设和经营。加大对上争取力度，尽量多的争取中、省财政安排的新型城镇化试点、保障房建设、新兴产业发展等专项资金。引导金融机构大力支持城镇化建设，引导社会资本在更大范围参与城镇化建设。科学布局高效用地。建立农村建设用地减少与城镇建设用地增加等挂钩机制，加快土地整理步伐，促进土地集约节约利用。坚持统筹安排、突出重点、有保有压的原则，合理安排新增城镇建设用地，优先保障城市新区、重大基础设施、重大产业项目、保障性住房等城镇化建设项目用地需要。深入推进农村产权制度改革，加快农村集体土地使用权、宅基地使用权确权颁证工作。规范推进集体经营性建设用地流转，完善农村宅基地有序退出机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

（四）坚持以人为本，有序推进农业转移人口市民化

新型城镇化核心是人的城镇化。要大胆探索，建立健全农业转移人口市民化推进机制，建立成本分担机制，强化政府责任，充分调动社会力量，尽可能缩短农业转移人口市民化的过程。深化户籍制度改革，认真贯彻落实中央、省上关于户籍制度改革的一系列政策，实施差别化落户政策，放开城市和小城镇落户限制，鼓励农业转移人口就地就近在城市和小城镇落户。要逐步剥离附着在户籍上的福利政策，推动城镇常住人口享有同等权利，促进户籍管理向居住地服务管理转变。推进基本公共服务均等化，通过农民工市民化，让农民工均等享受公共服务，促进农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。要切实保障农民工参加企业职工基本养老保险的权益，尽快建立社会保险跨区域转移接续机制，让农民工在基本医疗、工伤、失业和生育保险方面与城镇人口享受平等待遇。要把农民工纳入城市住房保障体系统筹考虑，积极解决就业服务、子女教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务方面的需求，真正实现他们的“市民梦”。同时，着力构建基本公共服务均等化的财政支出责任及其分担机制，根据基本公共服务的流动性程度和边际成本高低来对其进行分类，并据此来确定各级政府支出责任及成本分担机制。

（五）创新思路加强服务，破解城镇怎么管的难题

城市管理水平是经济社会发展水平的重要标志，需要用科学态度、先进理念、专业知识来管理城市。健全城市管理体制机制，要在中心城区已实施城市管理体制改革的基础上，进一步加大落实力度，努力形成责权利划分明晰、人财物配置合理、运行便捷高效的城市管理新体制。坚持市区一体，明确市、区、街道城管工作职责，建立“大城管”工作格局；坚持权力下沉，加大对街道城市管理经费投入，确立街道对辖区城市管理工作负总责；坚持“疏堵结合、以人为本”原则，在城市管理中按“禁止区、限制区、引导区”三区划分，实行“分片分类”管理，全面提升全市城市管理水平；坚持综合运用行政、法律、市场等手段，切实解决好交通拥堵、以街为市、环境脏乱等问题。要充分发挥好数字化城管系统的作用，优化管理流程，降低管理成本。加强城市管理队伍建设，妥善处理城管与执法对象的矛盾，努力建设文明型城管、服务型城管。

(作者系中共翠屏区委党校常务副校长)